Загадки и отгадки госзаказа

По данным исследования Гильдии отечественных специалистов по государственному и муниципальному заказам, от 60% до 80% всех государственных тендеров в той или иной степени не соответствуют новому закону о госзакупках. Более чем в половине случаев причиной тому – некомпетентность чиновников, еще в 20% случаев – коррупция. Переход к более четким и открытым спецификациям закупок мог бы улучшить положение и сэкономить государству до 30% всех затрат на госзаказ.

Данные исследования показывают, что государственные тендеры в большинстве своем проходят с нарушениями закона. Согласно оценкам аналитиков из Института управления закупками и продажами им. А.Б.Соловьева при ГУ-ВШЭ и Гильдии специалистов по госзаказу, в мае 2007 года, например, не соответствовали закону около 62% всех документов по государственным конкурсам. Еще 86% документации, составленной чиновниками в том же месяце, так или иначе нарушали правила проведения аукционов. По словам Михаила Евраева, начальника Управления контроля размещения государственного заказа Федеральной антимонопольной службы (ФАС), «каждый квартал число жалоб на госзаказчиков увеличивается в два раза, и более половины всех жалоб признаются обоснованными». Что касается нового закона о госзакупках, вступившего в силу с 1 октября 2007 года, он, по мнению ФАС, «на практике заработал пока на 5−10% своей проектной мощности».

Напомним, что новый закон обязывал сделать конкурсы гораздо более открытыми, размещать всю информацию о них на сайтах в Интернете, вводит новые механизмы при размещении заказов: аукцион и закупки на товарных биржах, отменяет все барьеры для фирм из другого региона и т.д.

По оценкам аналитиков из Института управления закупками и продажами при ГУ-ВШЭ, основная причина нарушений при проведении тендеров — некомпетентность чиновников, которые плохо разбираются как в законе, так и в том, что они закупают. Еще 15−20% всех нарушений вызваны сложностью выполнения норм, прописанных в законе. Наконец, от 15% до 20% нарушений носят ярко выраженный коррупционый характер. «Из сферы размещения заказа коррупция мигрирует в сферу его формирования. Заказчики составляют такие спецификации, которые нацелены на определенных поставщиков, либо оказываются невыполнимыми для большинства их конкурентов», — комментирует Ирина Кузнецова, директор Института управления закупками и продажами.

В российском представительстве компании AMD, жестко конкурирующей с Intel на рынке микропроцессоров для компьютерной техники, полностью разделяют мнение аналитиков. Рынок ИТ-закупок в России, считают в AMD, — показательный пример того, как ошибки – случайные или намеренные — в спецификациях закупок могут дискриминировать поставщиков. Так, по оценкам компании, из 242 тендеров на поставку компьютеров, прошедших в РФ с июля по декабрь 2006 года, лишь 55 конкурсов были открыты для участия AMD, остальные 186 имели такие условия, которые давали прямые преференции Intel. «Один умный человек как-то сказал мне: это вовсе не тендер, это такая загадка. Если ты умный, то легко отгадаешь загадку и выберешь того поставщика, который и был задуман. Но это совсем уже не открытая конкуренция, это такой рынок загадок и отгадок», — негодует Александр Беленький, руководитель представительства AMD в России.

Речь идет о том, что большинство чиновников в условиях конкурсных поставок прямо пишут «процессор Intel Xeon», «процессор типа Intel Pentium IV» и тому подобное, в то время как российский закон ФЗ-94 в статье 22 запрещает (в большинстве случаев) «указание на товарные знаки,.. фирменные наименования,.. а также требования к товару, его производителю, информации, работам, услугам, если такие требования влекут за собой ограничение количества участников размещения заказа». Схожим образом устроено и законодательство в Европейском Союзе, где согласно директиве 2004/18/EC «технические спецификации не должны содержать указаний на конкретные модели, источник поставок, технологический процесс, товарные знаки, патенты или типы продукции, что может поставить в более выгодные условия одни предприятия или продукцию…»

Правило это называют «принципом нейтральности поставщиков». Как рассказывают в AMD, в Еврокомиссии пришли к выводу, что если соблюдать принцип нейтральности, можно сэкономить до 30% всех затрат на государственный заказ. Пьер Бар из AMD приводит и другой пример: Массачусетский технологический институт оценил потери американского правительства, вызванные несоблюдением принципа нейтральности при закупке компьютерной техники, в 600 млн долларов по итогам 2006 года.

Между тем в России, несмотря даже на столь высокий уровень нарушений, поставщики предпочитают лишь жаловаться в ФАС, взамен того, чтобы отстаивать свою правоту в суде. «Наша беда в том, что наши поставщики не идут в суды, — сетует Ирина Кузнецова. — И это понятно, суд вообще не компетентен в вопросах конкурсных спецификаций». Пока же в случае нарушения закона пересмотреть итоги конкурса удается не более чем в 10% случаев.

Чтобы как-то начать решать эти проблемы, эксперты и игроки рынка создают независимое сообщество аналитиков государственного заказа, результаты оценок и исследований которых будут представлены публике на открытых порталах. Одна из первых инициатив сообщества – призыв к использованию при формировании госзаказов независимых тестов производительности компьютерных систем. Особенно рьяно эту идею поддерживают в AMD. «Один знакомый журналист сказал мне недавно: вы делаете это, потому что вы на рынке «номер два». Ну что ж, это так. Но главное, что конкуренция-то все равно растет, а это хорошо для всех наших заказчиков», — заранее парирует выпады противников Пьер Брансвик, вице-президент AMD по продажам и маркетингу в Восточной Европе, России, странах СНГ и Турции.

В Intel в целом разделяют идею усиления прозрачности проводимых конкурсов, отмечая, правда, что компания всегда неукоснительно следовала российским законам и, если в законе появится норма о необходимости проводить тендеры на основе тестов, то компания будет следовать и этой норме. Что касается экономии, на которую косвенно намекает AMD, продвигая себя как более дешевого поставщика, в Intel считают, что «смотреть и сравнивать стоимость отдельных компонентов некорректно. Логично оценивать в совокупности: стоимость ПО, стоимость поддержки и владения системой в целом. Все это требует более сложных методик оценки, чем просто по стоимости компонентов».

Как бы то ни было, чиновники обещают, что со временем все больше тендеров будут проходить в форме открытых аукционов. В ФАС заверяют, что уже в ближайшем будущем до 80% госзаказа будут формироваться на аукционах, причем по большей части – электронных. Как отмечает Михаил Евраев, «будут созданы 5−7 аккредитованных электронных площадок, которые будут работать с заказами свыше определенной суммы. И работать с ними будет не право, а обязанность заказчиков».

Поразительно, но совершенно неожиданно сегодня высказался на эту тему и президент России Владимир Путин. «Закупки для госнужд должны использоваться как реальный экономический стимул к росту качества отечественных товаров и услуг», — сказал Путин на встрече с руководством Торгово-Промышленной Палаты в Кремле и призвал «организовать независимую экспертизу качества госзакупок для нужд субъектов Федерации, задействуя для этого региональные торгово-промышленные палаты». Что ж, по-видимому, инициатива Гильдии и Института закупок оказалась очень даже вовремя, а потому может получить поддержку на довольно высоком уровне. Даже если с устранением коррупции дело не выгорит, хотя бы некомпетентность чиновников перестанет быть столь вопиющей.